28 марта 2024 | НацБез.Ру:
ВЕРСИЯ ДЛЯ ПЕЧАТИ Оригинал страницы смотрите здесь |
||
СПРАВКА
В соответствии с поручением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 апреля 2001 года (протокол № 153) Комиссией Государственной Думы по борьбе с коррупцией проверена законность Положения о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации.
В результате проверки установлено:
Во исполнение пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016 «О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы» постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 г. № 1272 в целях финансирования мероприятий по реализации федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов был создан Государственный фонд борьбы с преступностью и утверждено Положение о нём. В соответствии с данным Положением средства Государственного фонда аккумулировались на специальном бюджетном счете Министерства финансов РФ в Центральном банке России, использовались по целевому назначению и выделялись решением Правительства Российской Федерации на основе представляемых заявок.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2000 г. № 498 было введено в действие новое Положение о Государственном фонде борьбы с преступностью, согласно которому учет поступающих средств, а также финансирование расходов стало осуществляться федеральным казначейством на основе сводных смет расходов, подготовленных главными распорядителями средств Фонда и согласованных с Министерством финансов РФ. *)
Формирование Фонда осуществлялось за счет процентных отчислений от средств, полученных от реализации конфискованного по решению судов и изъятого при проведении оперативно-розыскных мероприятий и признанного бесхозным имущества, взысканных по приговору судов и налагаемых за административные правонарушения штрафов, средств, взимаемых за выдачу лицензий на право продажи и приобретения оружия, занятия частной детективной и охранной деятельностью, а также добровольных взносов и благотворительных пожертвований.
____________________________
*) - Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2001 г. № 449 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившим силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» Положение о Государственном фонде борьбы с преступностью признано утратившим силу.
Внебюджетный Фонд развития прокуратуры Российской Федерации был создан в соответствии с п.4 ст. 52 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данным пунктом, введенным в состав статьи Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, предусмотрено формирование средств фонда за счет перечисления 10 процентов денежных средств, поступающих по инициативе прокуратуры в доход предприятий и организаций, и их использование для дополнительного финансирования материально-технического и иного обеспечения органов прокуратуры, а также мер по социальной защите работников.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2000 г. № 72 было утверждено Положение о Фонде развития прокуратуры РФ, которым определялось, что «контроль за своевременностью перечисления предприятиями и организациями средств, поступивших по инициативе прокуратуры в их доход, осуществляют соответствующие прокуроры» (п.7), а «контроль за формированием и целевым использованием средств фонда осуществляется Генеральной прокуратурой Российской Федерацией» (п.8).
Инструкцией «О порядке использования средств Фонда развития прокуратуры РФ», разработанной начальником управления делами Генеральной прокуратуры Хапсироковым Н.Х. и утвержденной 31 января 2000 года и.о. Генерального прокурора РФ Устиновым В.В., в нарушение закрепленной в законе «О прокуратуре РФ» нормы была необоснованно расширена сфера
применения Положения о Фонде и пунктом 1 установлено, что «средства Фонда формируются за счет отчислений предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовой формы».
Там же разъяснялось, что перечислению в Фонд подлежат 10 процентов денежных средств:
а) поступающих в доход предприятий и организаций в соответствии с решениями судов общей юрисдикции и арбитражных судов по удовлетворенным искам, заявленным прокурорами;
б) добровольно возмещенных физическими и юридическими лицами, причинившими предприятиям и организациям ущерб по гражданским и уголовным делам, а также по материалам, находящимся в производстве органов прокуратуры;
в) добровольно возмещенных ответчиками по искам органов прокуратуры в судах общей юрисдикции и арбитражных судах до вынесения решения по делу.
Вместе с тем пунктом 9 Инструкции определялось, что средства Фонда, в соответствии с Генеральным разрешением Министерства финансов РФ, учитываются на текущих счетах по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, что, как усматривается, соответствующим образом характеризует существо деятельности, предусмотренной п.4 ст.52 Закона «О прокуратуре РФ».
В сопроводительном письме от 9 февраля 2000 г. № 10/4-180-2000, адресованном прокурорам субъектов РФ, военным и специализированным (на правах областных) прокурорам, Генеральная прокуратура информировала об утверждении Правительством РФ Положения о Фонде развития прокуратуры, рекомендовала принять к исполнению прилагаемую Инструкцию «О порядке использования средств Фонда развития прокуратуры» и обеспечить строгий контроль за своевременным поступлением денежных средств от предприятий и организаций, получивших доход по инициативе органов прокуратуры.
Таким образом, внебюджетный Фонд развития прокуратуры фактически стал еще одним дополнительным к бюджету источником финансирования органов прокуратуры.
Однако, как следует из объяснений руководителей Генеральной прокуратуры, создание фонда развития органов прокуратуры стало следствием отсутствия у государства достаточных бюджетных средств и их источников для финансирования служебной деятельности прокуратуры и обеспечения социальной защиты ее работников (кредиторская задолженность по финансированию прокуратуры на 1 января 2001 г. составила 711.184.365 рублей).
Проанализировав имеющиеся материалы, Комиссия пришла к выводу о том, что Положение о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации и разработанная на его основе Инструкция «О порядке использования средств Фонда развития прокуратуры РФ» противоречат действующему законодательству Российской Федерации.
Суть выявленных несоответствий заключается в следующем:
1. Образование внебюджетного Фонда развития прокуратуры противоречит вступившему в действие с 1 января 2000 г. Бюджетному кодексу РФ, которым предусматривается (ст.ст. 143-144) возможность создания вне федерального бюджета только государственных фондов, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Имеются в виду Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ.
Ссылки руководства Генеральной прокуратуры РФ (письма - б/н от 15.02.2001 г. в адрес Сахалинской областной думы, № 2-5/109-99 от 4.04.2001 г. в адрес Комитета Госдумы по безопасности и № 1-ГП-14-2001 от 20.04.2001 г. в адрес Комиссии по борьбе с коррупцией) на то, что бюджетное законодательство, в частности ст. 161 БК РФ и ст. 114 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», якобы допускает финансирование бюджетных организаций и учреждений из любых внебюджетных источников, - несостоятельны и прямо противоречат закрепленным в данных статьях положениям. Так, в ст. 161 БК РФ определяется, что деятельность бюджетных учреждений финансируется «из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов».
2. Пунктом 4 ст. 52 Закона «О прокуратуре РФ», Положением о Фонде развития прокуратуры и принятой в их развитие Инструкцией на систему органов прокуратуры, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, фактически было возложено осуществление коммерческой деятельности по формированию Фонда развития прокуратуры, что коренным образом меняло идеологию деятельности этих органов, искажало ее суть и предназначение.
3. В соответствии с п.4 ст.35 Закона «О прокуратуре РФ» полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации.
Действующими нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РСФСР и Уголовно-процессуального кодекса РСФСР не предусмотрено, чтобы за участие прокурора в процессе органы прокуратуры приобретали право на получение 10 процентов от сумм денежных средств, поступающих в доход предприятий и организаций по инициативе прокуратуры.
Наряду с этим, процессуальным законодательством также не предусмотрена выплата участниками процесса, помимо судебных расходов и издержек, каких-либо денежных сумм за участие в нем прокурора.
Таким образом, положения п.4 ст.52 Закона о прокуратуре противоречат процессуальному законодательству Российской Федерации и нарушают права участников процесса.
4. В нарушение ст.21 Закона «О прокуратуре РФ» так называемая «инициатива прокуратуры» на деле означает вмешательство этого органа в правоотношения субъектов надзора (п.7 Положения о Фонде) и приводит к подмене возложенной на прокуратуру функции надзора за исполнением законов контрольной функцией, представляющей составную часть управленческого процесса. Указанное противоречит положениям рассматриваемого закона, которые не дают права органам прокуратуры вмешиваться в конкретную оперативно-хозяйственную и распорядительную деятельность поднадзорных органов, организаций и должностных лиц. Кроме того, в ряде случаев данная инициатива прокуратуры сопряжена с неоправданным освобождением истца от уплаты государственной пошлины.
5. Предусмотренный п. 7 Положения о Фонде развития прокуратуры контроль за своевременностью перечисления предприятиями и организациями средств в указанный фонд свидетельствует о закрепленном праве прокуроров на принудительное, незаконное, с использованием авторитета органов взыскание денежных средств с предприятий и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, и явно выходит за пределы полномочий, предоставленных законодательством органам прокуратуры.
6. В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» и Приказом Генпрокурора РФ от 24.10.1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» прокурорам предоставлено право на подачу искового заявления в защиту интересов юридических и физических лиц в случаях ущемления государственных и общественных интересов, в первую очередь - в защиту интересов бюджетных организаций и государственных предприятий. В соответствии с разъяснением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.06.1992 г. № 11 «О некоторых вопросах применения АПК РФ» предъявление прокурором иска в интересах организации и гражданина-предпринимателя может иметь место лишь в тех случаях, когда ответчиком допущены нарушения, затрагивающие государственные и общественные интересы.
Доходы бюджетных организаций или суммы возмещаемого им при участии прокуратуры ущерба являются государственной (федеральной или муниципальной) собственностью, отчисления 10 % средств из которой, в соответствии с п. 4 ст. 52 Закона «О прокуратуре РФ», по существу является дополнительным бюджетным финансированием органов прокуратуры за счет ущемления финансовых интересов «защищаемых» бюджетных организаций и государства в целом.
Одновременно с этим, своим подзаконным актом (Инструкцией о порядке использования средств Фонда) прокуратура необоснованно вышла за рамки, установленные п.4 ст.52 Закона «О прокуратуре РФ», и Положения о Фонде развития прокуратуры, фактически придав характер откровенно предпринимательской деятельности всем направлениям работы органов прокуратуры.
В частности, ею было определено взыскание 10-процентой ставки с сумм, поступающих в доход предприятий и организаций в соответствии с решениями судов общей юрисдикции и арбитражных судов по удовлетворенным искам, заявленным прокурорами; добровольно возмещенных физическими и юридическими лицами, причинившими предприятиям и организациям ущерб по гражданским и уголовным делам, а также по материалам, находящимся в производстве органов прокуратуры; добровольно возмещенных ответчиками по искам органов прокуратуры в судах общей юрисдикции и арбитражных судах до вынесения решения по делу.
7. Бюджетное законодательство (ст. 161 БК РФ, ст. 114 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год») допускает финансирование бюджетных организаций и учреждений из внебюджетных источников только в том случае, если формирование и использование внебюджетных фондов учитываются и контролируются финансовыми органами на основе сметы доходов и расходов.
Указанному положению противоречит п.8 Положения о Фонде развития прокуратуры, который возлагает контроль за формированием и целевым использованием средств фонда на Генеральную прокуратуру РФ.
Кроме того, как установлено в ходе проверки, средства указанного фонда учитываются в Минфине РФ на счетах «по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» и фактически растворены в иных целевых средствах и безвозмездных поступлениях, получаемых Генеральной прокуратурой РФ от других органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и физических лиц. Вследствие этого сумма в размере 319.800.000 рублей, поступившая в Фонд развития прокуратуры в течение 2000 года, находится среди общих доходов по этой статье, составивших за 2000 год 522.087.933 рубля (12,4% от объёма бюджетного финансирования), и реальные расходы по внебюджетному фонду не могут быть проконтролированы должным образом по представляемым Генеральной прокуратурой РФ в Минфин РФ сводным квартальным и годовым отчетам.
Таким образом, п. 4 ст. 52 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Положение о Фонде развития прокуратуры Российской Федерации не соответствуют законодательству Российской Федерации, способствуют коммерциализации системы органов прокуратуры и создают широчайшие
возможности для распространения злоупотреблений и коррупции в системе ее органов.
Об изложенном проинформировать Президента Российской Федерации В.В.Путина и Председателя Правительства Российской Федерации М.М.Касьянова.
Комиссия Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
по борьбе с коррупцией
19 июня 2001 г.